农产品质量安全法律制度研究

编委会 本书撰写人员： 任大鹏 李玉梅 李淑文 门炜 郭海霞 张颖 陈彦翀 参加本课题调查人员： 陈彦翀 郭海霞 林滢 马洁蓉 梁晖 沈瑞萍 前言 近年来，农产品质量安全事故频频发生，某种程度上导致了消费者 的恐慌。2008年的“三鹿奶粉”事件，更引起了全社会对农产品质量安全 问题的高度关注。如果说在“注水肉”、“瘦肉精”、“氯霉素”、“毒韭 菜”等事件曝光后，农产品质量安全的制度规范、市场准入标准的提 升、监管力度的加大，曾经使我国农产品尤其是出口农产品的安全状况 有所改善的话，那么，“三鹿奶粉”事件几乎使监管部门无语。毫无疑 问，农产品质量安全问题的原因是复杂的，有一家一户方式的小规模生 产因素，有不法者的趋利因素，有产业转型中利益主体趋多且利益关系 复杂的因素，也有监管体制不顺和监管不到位的因素。但是，归根结 底，在于制度的不完善。 首先，我国的农业生产经营方式是以农户为主，公司、合作社等组 织化主体为辅的。根据国家统计局公布的第二次农业普查主要数据公 报，2006年末，全国共有农业生产经营户20016万户，农业生产经营单 位39.5万个。从保障农产品质量安全的目标出发，这些生产经营农户和 单位都应当作为监管对象，而事实上，由于农产品生产的地域分散性和 较长的生产周期，全面监管是不现实的。因此，根据相关法律的规定， 对组织化的生产经营者实施从田间到餐桌的全过程监管，包括生产资料 的施用必须在生产记录簿中记载，产品必须附载标签或者标志，必须对 生产经营的产品进行自我检测和接受监管部门的检测并达到无公害标准 等，实践中，则更多依赖于设置越来越严格的生产经营主体资格准入门 槛。而对小规模生产者，则主要通过产品抽查的方式。受抽样的样本限 制和检测能力限制，抽查的结果难以反映农产品质量的真实状况。可以 说，在法律制度设计和制度实施过程中，过于信任达到准入门槛的规模 化生产经营主体，对小规模生产经营者缺乏制度上的刚性约束，是导致 监管绩效不佳的重要因素。 其次，由于缺乏有效的市场调节机制，达到安全标准的农产品不能 得到相应的利益回报，导致质量低劣的农产品充斥市场，“柠檬市场”现 象成为农产品市场的显著特性。对低劣农产品生产经营者处罚不严，成 为该现象泛滥的制度性根源。 再次，在农业产业化发展过程中，农产品生产经营的链条不断延 伸，生产经营环节越来越多，导致生产资料供应商、初级农产品生产 者、农产品收购商、农产品加工企业、农产品销售企业相互之间的利益 关系越来越复杂。由于制度缺失，其相互之间并没有形成以质量为纽带 的联结机制，却导致出现农产品安全问题时相互推诿有了空间。例如， 在奶粉和液态奶中发现的“三聚......